内容提要:中国民用航空运输业体制改革已经取得一定成效,但是体制结构性问题仍待理顺。本文从产业发展的角度分析了我国民航运输业的现状与问题、民航业的发展目标,并相应提出了民航发展的产业结构、产业组织、产业区域、产业投资和利用外资等方面的政策选择。
关键词:民用航空运输业 产业政策 研究
一、我国民航运输业的现状与问题
十一届三中全会以前,我国民航实行以军队领导为主的的政企合一管理体制,在国家财政补贴下维持发展。1979年民航与空军分开由国务院直接领导,随后提出民航企业化改革思路。1987年1月国务院批准民航总局《关于民航系统管理体制改革方案和实施步骤的报告》,民航进行全面的机构调整和企业重组。
2000年我国民航共完成运输总周转量、客运、货邮运,分别为1978年的47.13、32.57、27.14倍。民航运输总周转量在世界上的排名上升到第10位。2000年航线数达到1165条,通航国家33个,里程222.96万公里。我国现有公共航空运输航空公司23家。民航全行业完成固定资产投资150亿元,2000年我国正式运营的航班机场达121个。空管基础设施建设进一步加强。
我国民航销售体系分直销和销售代理体系。直销体系为民航局所属1990年划归航空公司,39个国内城市和32个国外城市实现了联网。民航销售代理业到1997年已占民航销售70%以上业务。除航油供给由民航总局直属的中国航空油料总公司独家专供外,其他服务已经初步形成竞争局面,目前已有外商投资企业60多家。
但是,我国民航发展还存在一系列体制性的问题。
——经营粗放,忽视产业的结构性调整。
我国民航高速发展基本上是依靠大规模投放运力和高标准建立民用机场和相关配套设施等外延手段来实现的,航空企业经济效益则主要是依靠大幅度提高票价来实现。随着铁路、高速公路的替代竞争和国外航空公司的进入,这种粗放经营的结构性矛盾将日益突出。具体表现为:一是航空运输服务重客运、轻货运,货运不能及时补上而造成运输发展滑坡;二是轻发展通用航空的政策倾向造成通用航空自1980年以来一直处于徘徊状态;三是重视城市对式干线航空而忽视支线航空的发展,造成支线航空不能为干线航空输送客源;四是机场建设局部地区存在严重的大型化、国际化的超前倾向,缺乏大中小结构的合理配置。
——企业进入过多,规模偏小,缺乏竞争力。
目前我国具有独立企业法人资格的公共航空运输企业34家,通用航空公司19家,53家公司的所有运输飞机只有485架,只相当于美国西北航空公司的飞机总量。航空公司的规模不经济,使得多数公司运营成本长期居高不下,经营亏损,在与国外航空公司的竞争中处于完全的劣势。1994年以来,我国国际航线收入水平连续下滑和竞争力低下,就是这种结构性弊端的表现。
——对企业经营干预过多,阻碍了空运市场的适度竞争。
多年来,中国民用航空总局实际上一直将民用航空作为一家企业进行经营。1987年以后虽然通过分割直属经营体系和允许地方部门组建航空公司而形成多家航空公司。但直属航空企业经营权仍掌握在民航主管部门的手中,同时,对行业的统一定价和航线进入的限制使得航空公司的竞争手段仅局限于航班设置、服务的改进和营销方式的改善上,而难以运用价格手段开展竞争。虽然1997年底以后民航总局实行“一种票价、多种折扣”办法,但销售代理管理失控,航空公司竞争演化为价格战,影响整个行业的经济效益。目前还没有形成一种良性的市场机制以彻底扭转行政性管理“放乱收死”的弊端。
——空管体制没有理顺。
我国空中交管实行统一管制、分别指挥体制,即在国务院、中央军委空管委员会领导下,全国的飞行由空军实行统一管理;在空军统一管制下,军用航空器由空军和海军航空兵指挥,民用航空器和外国航空器由民航实施指挥,空军和民航分别在全国划分了管制区和飞行指挥区。随着民航的发展,这一管理体制的弊端日益明显:(1)军民航飞行管制区域划设不统一,空域结构不合理使之难以得到合理、有效利用;(2)同一个空域多家指挥的飞行不统一,造成航空器在紧急情况难以协调行动而酿成事故;(3)航空设施建设不统一,设备陈旧,管制手段落后,影响到空中交通效率。虽然空军已将北京-广州-深圳全航线交由民航管理指挥,但空管体制的结构性问题仍给航空公司营建航线网络,特别是辐射式航线网络带来了很大的障碍。
——航油、航材供给部门垄断,不利于降低企业成本。
航油燃料成本是世界各航空公司最大成本项目,约占飞行成本的1/2,占总成本的1/3。我国航空油料约占航空公司飞行成本的2/3,占总成本的1/5~1/4。我国航油供给由中国航空油料总公司独家经营,指令性价格比国际市场价格高50~100%,这是造成我国航空公司成本居高不下、缺乏竞争力的重要原因之一。如新加坡石油市场近一年来航油价格一直维持在185美元/吨左右,而我国航油价格为2800元/吨,折合337美元/吨,为新加坡市场的1.82倍。航空公司一般不能直接向飞机制造公司订货,必须通过隶属民航总局的中国航空器材进出口总公司与国内其他航空公司一道对外批量采购,这种行政性垄断性影响了航空公司的购机自主权和决策权。因此,改革我国航空油料和航空器材采购体制,是民航体制改革的一项重要内容。
——民航的经济效益相对较低。
民航经济效益低而且持续下滑。1996年直属航空公司实现利润18.4亿元;1997年有所上升,达20.5亿元;1998年由于受亚洲金融危机和航空公司“价格大战”的影响,民航全行业亏损达24.4亿元,其中直属企业亏损24.3亿元,原来盈利的几家航空公司成为全国大中型企业亏损的前几名。造成企业亏损除了上述原因外,主要还是一些内部机制存在问题。其中运力投入相对过剩,空飞虚耗,“三率”下降,导致成本增加;航空公司普遍经营管理粗放,成本管理弱化;航空公司普遍负债率过高,财务费用增长过快等。从根本上来看,行业亏损是一个体制性问题,而不仅仅是经营问题。
二、我国民航业的发展目标
(一)国家明确把交通运输业作为国民经济建设的战略重点加以扶植。
民航作为交通运输业的先行部门,在“八五”计划期保持了3倍于整个交通运输业的增长速度。“九五”计划要求平均年增长速度均为15%左右;2000年以后保持10%以上的平均增长速度。这个速度基本上反映了当时国民经济发展对民航的要求。从实际执行的情况来看,民航完成运输量的增长大大低于“九五”计划的要求。1997年民航直属单位和地方基本建设安排投资182.3亿元,比1996年增长20%,安排技术改造投资30亿元,使用车船飞机购置贷款13.1亿元。运输总周转量、旅客运输量、货邮运输量和货邮总周转量分别为86.7亿吨公里、5630万人、124.7万吨、29.1亿吨公里,分别比1996年增长7.5%、1.3%、3.4%和16.7%。1998年民航直属单位完成固定资产投资154.4亿元,地方投资82亿元,共236.4亿元,比1997年增长6.5%。全年全行业完成运输总周转量、旅客运输量和货邮运输量分别为92.2亿吨公里、5715万人、和139.2万吨,分别比1997年增长6.3%、1.5%、和11.6%。民航运输业发展的减缓,并不能说明民航已经满足国民经济发展的需要,不需要国家扶植和重点发展了。民航业实际执行计划不力的情况,除了有外部环境影响及内部机制有待理顺等原因外,还与国家某些方面政策的不到位有一定关系。今后应着眼于理顺体制和政策倾斜,调整民航经济结构,发展新的经济增长点,将民航产业的规模做大。
(二)实现民航内部企业间的适度竞争。
由于管理体制的原因,我国航空公司之间缺乏建立在价格竞争基础上的竞争。要打破目前民航总局统一定价的行政做法,在票价竞争的基础上,鼓励航空公司通过提高服务质量、创建品牌等非价格竞争手段来获得竞争优势。
(三)实现规模经营,增强与外国航空公司竞争的实力。
我国航空运输市场上航空公司进入过多,规模过小,竞争力相对低下,加之企业资产负债率比较高,造成航空运输企业经营成本居高不下。因此,有必要通过联合、兼并等方式,使企业达到合理的规模以增强竞争实力。其中组建大集团、大公司是一个重要手段。这应作为“十五”期间应积极推进的发展重点。但应防止一哄而起以及政府行政“拉郎配”。在实现企业平均规模扩大的同时,做到大、中、小型企业规模结构的合理配置。
(四)大力发展航空货运以及通用航空;发展航空货运和快运,是弥补我国民航企业载运率低、运力浪费严重的重要措施,也是调整民航运输服务结构的重要内容。
要加强货运市场的开拓,重视发展货运代理,积极培养和扩展货运航线,通过积极有效的措施扩大货运市场和货运量。航空快运在我国和世界各国市场前景广阔,应抓住“迅速”和“安全”两大服务要素促进快递业务发展。今后应积极创造条件,建立有利于通用航空发展的管理体制和经营体制,逐步实行通用航空与航空运输的分离,保持通用航空骨干力量,充分发挥各方面的积极性,提高作业能力;同时应大力发展由工业、农业部门甚至个体部门所有的通用航空业,扩大航空业对工农业生产和人们旅游观光的服务。
(五)发展支线航空,形成辐射式航线结构。
支线航空的重要性日益显示出来。一方面支线航空有较大的市场需求潜力。另一方面,发展支线航空是建立完善的航线网络,即支线与干线相互衔接的轮辐式航线网络的必然要求。通过发展辐射式航线网络,可以大规模集散客流货源,方便旅客旅行和货运,降低运输成本和运价,从而吸引更多的客货接收航空运输服务。我国现有的空管体制以及机队、机场的大型化,非常不利于支线航空运输的发展。今后应通过空管体制改革和实施一定的价格政策等,支持支线航空的发展,使之成为我国航空运输的一个新的经济增长点。
(六)适应市场需要,实现民航产业布局的合理化。
根据我国民航业务特点可将全国粗分为三类地区:Ⅰ类地区为西北内陆地区,包括西北管理局所辖3省2区及内蒙古自治区;Ⅱ类地区为沿海经济发达地区,包括华东管理局所辖6省1市及京津地区和广东省;其余省份为Ⅲ类地区。这三类地区民航业发达程度应采取不同发展战略。Ⅰ类地区发展方向是:(1)适度控制民航投资规模,拓宽筹集资金渠道;(2)鼓励发展支线航空运输,合理定价,培育航空运输市场;(3)加快支线机场建设,完善机场布局;(4)支持当地运输市场的拓展,采取倾斜政策,利用当地优势发展与沿海发达城市之间的航空货运业;(5)利用当地丰富的旅游资源,注重与旅游部门合作,发展航空旅游业;(6)大力发展通用航空业,尤其是林业、农业、陆上石油、水电、空中游览等相关项目;(7)鼓励和支持民航企业开展旅游、餐饮、娱乐等与航空运输业务相关产业。Ⅱ类东南沿海发达地区,市场已趋饱和,发展方向是:(1)严格航线航班进入限制,保证运输质量;(2)在完善现有设施设备的基础上,控制对该地区的投资,尤其是基础建设投资;(3)发展通用航空业务中紧急救援、城市消防、海上石油、空中游览、公务飞行等相关项目;(4)合理调整空管区域,调整飞行间隔,进一步开发航路资源;(5)开展航空货运和快递业务,落实建立上海、深圳、天津民航货运基地的思路,完善货运体系,实现空地一体化服务;(6)改革管理体制,做好航空运输产品的“深加工”,并在运价、机型配置、机队规模等方面给予相应的政策倾斜和扶持,提高民航企业市场竞争能力。Ⅲ类地区包括了我国主要的农林业作业区和几个大型的水电项目以及主要旅游区,发展农林业、电力和旅游通用航空业务具有很大优势。(1)加大对基础设施建设的投资力度;(2)与当地政府合作,完善支线运输网络;(3)适度增加航线航班密度,合理使用价格手段,鼓励企业采取灵活的营销策略开拓市场;(4)鼓励开展农业、林业、电力以及空中游览等通用航空项目;(5)利用各种资源丰富的优势,鼓励民航企业发展相关产业。
(七)适应信息技术和管理技术的发展趋势,实现产业技术进步;目前,航空运输服务的计算机管理系统已成为改进服务工作、提高服务质量的重要手段。
我国民航需要加强相关系统的建设,提高运输服务的自动化水平。加快航空公司航班信息系统、飞行管理系统和办公自动化系统等商务信息网的改造和全球分销系统的建设,条件成熟的还要试行网上定票业务,利用现代信息技术提高航空公司售票的直销比例。组织航空公司和科研部门密切合作,加快航空公司收益管理系统的应用研究和推广工作,实现航空公司座位、票价组合的最优化和收益的最大化,以提高国际竞争力。
三、促进我国民航发展的政策措施
(一)产业结构政策。
鼓励发展货运,扶持现有航空货运公司,同时,鼓励新的航空货运公司进入,完善货运价格体系,建立统一的货运网络体系。鼓励发展支线航空,建立合理的航线网络体系,合理配置运力,利用价格手段开拓支线航空市场;引导和鼓励地方航空公司开辟支线航线和服务于支线运输的小型机场建设,枢纽城市利用原老机场或新建简易机场,建设好连接支—干航线的轴心;积极支持国产支线飞机改进性能,在尚不能满足要求的情况下,以进口做为过渡。鼓励发展通用航空运输,逐步建立多种形式的、分散的、适应市场不同需求的通用航空企业结构。支持农林、测绘、地矿等部门自办自用通用航空,或开办通用航空企业;逐步放开对私人通用航空飞行的限制;支持有条件的公司开展公务飞行活动;逐步放开通用航空收费价格,改善通航劳动条件;建立和完善切合实际的飞行标准、签派、空管、航空器适航、机场管理、安全保卫和飞机购租等规章。科学规划机场布局,建立支-干线机场配套,客观需要与投资规模相协调的机场分布体系。要按大型枢纽机场、省会机场、主要旅游和开放机场、支线机场的顺序安排投资。要建立安全、高效、优质的空中交通管理系统,提高空中交通管制和通信、导航、气象等综合管理水平和保障能力;科学控制飞行流量,我国东部飞行繁忙区要分阶段实现空中交通管制从程序管理向雷达管制过渡,西部地区逐步向新航行系统过渡;结合通信和监视设施的建设和建网情况,完成对现行的中低空管制区的合并和调整;做好飞行繁忙地区的航路、航线结构调整工作;提出枢纽机场终端管制区的规划方案,对于现行的国际和地区航路航线走向存在的问题提出改进意见;完成全国航路航线网的规划方案的论证和呈报工作;开展新航行系统航路的规划和划设准备工作。利用开账与结算计划(BSP)等方式,强化航空公司对代理人的管理责任;严格市场准入,使销售代理企业控制在适度的规模;制定有关制度,利用自然淘汰法则,运用灵活的机制保证销售代理业健康发展;大力加强公司的直销力度,利用下岗分流人员熟悉民航业务的优势,建立一支懂市场、善营销、会管理的销售队伍;制定有关政策,鼓励企业增设自销点和航空公司间相互代理,降低销售费用。保证辅助服务的适度超前发展,建立适应市场经济需求的灵活的辅助服务体系,使公共航空运输企业降低运营成本,提高国际竞争能力。
(二)产业组织政策。
民航产业组织调整的目的是在适当放开竞争的同时,适当实现航空公司的规模化经营,实现民航产业在规模经济与充分竞争之间的有机结合。要逐步放松对国内其他投资者以及国外投资者进入航空运输业的限制;鼓励投资者创办航空货运公司、支线航空公司和通用航空公司,鼓励投资者以入股的形式,持有航空公司的股份。逐步放开对直属航空公司在飞机采购、基地建设和人事管理权;继续实行“一种票价、多级折扣”票价体系,但国家要加强监管措施,对恶性竞争的航空公司要加大处罚力度。鼓励航空公司资产合并、兼并和股份制等形式组建企业集团。在不影响竞争的前提下,允许国内航空公司联合和结盟,提高航线“三率”和行业经济效益。积极推进机场的企业化经营,鼓励机场发展商业、服务业等多种经营形式,促进机场通过自身运营以收抵支、自负盈亏。国家对机场进行分类管理,并对不同类别和等级的机场规定不同的机场建设费标准;条件成熟时国家实行收费指导价,允许机场根据市场情况在一定范围内上下浮动。国家逐步将空管体系独立出来,实行事业化经营,建立空管体系独立的资金收支体系。航油、飞机维修、地面服务等辅助设施应敞开竞争,创造有利于降低航空运输成本的机制。
(三)产业区域政策。
结合民航业实行大公司、大集团战略,以资产为纽带,实行优势互补、规模经营的经营方式,以国航、东航、南航为龙头,组建国航-西南航-云南航、东航-北方航-通航、南航-西北航-新疆航三个大型航空运输集团,发挥各类地区的区域优势。以数家管理优秀,经营成绩优秀的机场为核心企业,组建一家或数家机场管理公司,参与对有关机场的管理;或按照不同区域,组建大型的机场股份公司,实现东西联合,促进地区机场的发展。
(四)产业投资政策。
实行航空运输投资主体、投资渠道多元化政策,继续实行“民航基础设施建设基金”制度和机场管理费的征收制度。要形成投资主体风险制约机制。调整投资结构,改革投资管理体制,对不同经济类型的项目要采取不同的投资政策,对完全经营性设施应通过市场由企业投资和经营,完全公益性设施建设与经营应由政府承担,两种性质兼具的则由政府给予资助。鼓励航空公司、机场利用多种渠道筹集发展资金。鼓励现有航空公司和机场按照现代企业制度进行公司化、集团化改造,鼓励民航企业、机场改组上市。民航运输重点项目要实行项目法人责任制,经国家批准的,可按股份制的方式筹资。国家制定相应的政策,鼓励航空企业跨地区、跨部门投资,维护投资方的合法权益。经批准,民航企业可进行国家债务、金融债务的资本化试点,降低资产负债水平。
(五)利用外资和提高国际竞争力政策。
进一步放开对外商投资民航基础设施、技术设施和配套产业进入的限制,鼓励外商以合资、合作的方式投资建设民用机场飞行区;优先考虑投资建设民用机场飞行区的外商,投资配套项目。鼓励外国航空运输企业与中国航空运输企业共同投资,以合资或合作的方式设立航空运输企业,外商投资企业设立的航空运输企业,在各项税收方面与国内同类企业享有同等待遇;外国的机场当局、航空制造企业,不能在中国投资设立航空运输企业。鼓励外商投资以独资、合资、合作方式投资农林业通用航空企业,合资、合作企业外商的投资比例,由中外双方商定。支持航空运输企业、机场到境外上市,发行股票,吸收外资,增强国际竞争力。鼓励国内航空公司与国外航空公司实施代码共享、参与国际联盟、签订航线协议,进一步提高我国航空企业的国际竞争力。
(六)产业技术政策。
支持航空企业建立开发和研究机构,消化吸收国外技术,提高企业竞争力;对于企业集团之间联合开发重大科研项目,国家要加大对科研的资金投入和人才培养。根据民航发展和市场需求,继续引进一定数量的技术和经济性能先进的中远程大型飞机;调整机队结构,逐步形成远、中、短程和大、中、小型飞机配置合理的机队。在机场建设施工中大力推广使用新技术、新工艺、新设备和新材料。空中交通管理要严格执行国际标准,尽快缩小与国际上的差距,并建立适应我国民航事业发展要求和与国际民航接轨的空中交通管理体制。
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